2.6 Das Internet für Kommunen: Mit der OpenGovernment Suite zu bürgernahen Angeboten aus der Cloud (Thomas Biskup und Norbert Jesse)

Einleitung

Open Government steht für die stärkere Teilnahme der Bürger an der Entwicklung ihrer Lebenswelt. Vor allem die Städte, Gemeinden und Kreise sind gefordert, ihre Angebote und Dienste über das Internet weiter zu öffnen und damit in einer ganz neuen, intensiveren Weise mit ihren Bürgern zu kommunizieren. Dieser Beitrag skizziert, wie Kommunen nachhaltigen Nutzen aus Open-Government-Strategien ziehen können und welche zentrale Rolle hierbei Cloud-basierte Open-Source-Lösungen künftig spielen. Eine kurze Einführung in die OpenGovernment Suite, eine Softwareplattform für Open-Government-Lösungen, zeigt auf, dass der flexible und preiswerte Einstieg in Open Government für Kommunen möglich ist.

Die drei Säulen des Open Government

Open Government ist vordergründig betrachtet zunächst nur ein weiteres Schlagwort, das in der IT-Welt reüssiert. Bei sorgfältiger Analyse verweist dieser Anglizismus allerdings doch auf eine beachtliche, substantielle Entwicklungsperspektive für unsere Demokratie: Mit den Möglichkeiten, die das Internet als Plattform für eine fast unübersehbare Fülle an attraktiven Online-Angebote entfaltet und den Konzepten, die sich mit dem Begriff „Web 2.0“ oder „Social Web“ verbinden, lässt sich das Zusammenwirken von Kommune und Bürger weitaus enger gestalten. Bürger, Unternehmen, Interessengruppen – alle Stakeholder können mit Open-Government-Lösungen einen „barrierefreien“ Zugang zu Exekutive (den Verwaltungen) und Legislative (den Parlamenten) erhalten. Der Nutzen, der hieraus erwächst, ist vielfältig und reicht von der Förderung einer lebendigen Demokratie („Intelligenz der Massen“, Crowdsourcing, vgl. Brabham 2008: 75–90) über die Erschließung von Einsparpotenzialen und Geschwindigkeitsvorteilen bis hin zu einer Art kommunalem Vorschlagswesen.

Gegenwärtig lassen sich drei Zieldimensionen für Open Government iden­tifizieren:

• Open Government soll mehr Transparenz, d. h. ein besseres Verständnis für entscheidungsrelevante Abläufe und Daten schaffen und die Tür zu mehr Mitwirkung aufstoßen.
• Open Government soll zu direkter Partizipation anregen, d. h. dazu ermuntern, Stellung zu nehmen, zu kommentieren und Alternativen einzu­bringen. Innovationen sollen gefördert und der konsensuale Aspekt admi­nistrativer Entscheidungen entscheidend erhöht werden.
• Open Government soll die Kollaboration in den Organisationen unter­stützen, d. h. die Abstimmungs- und Informationswege sollen verkürzt und die Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse nachhaltig beschleunigt werden.

Im Zentrum der Ausführungen steht nun die Frage, wie deutschen Verwaltungen – und hier insbesondere den Kommunen als entscheidender Lebensmittelpunkt ihrer Bürger – mit einem vertretbaren Aufwand der erfolgreiche Einstieg in dieses strategische Thema gelingen kann.

Transparenz

Szenarien für ein transparenteres Verwaltungshandeln sind leicht auszugestalten (einschließlich der Grenzen, die unsere Demokratie und das Recht setzen). Schon hier und da Realität ist das Tracking von Vorgängen im (mobilen) Internet oder Rückmeldungen zum Stand innerbehördlicher Entscheidungsprozesse. Im Mittelpunkt der Überlegungen stehen gegenwärtig jedoch Konzepte zu sogenannten Open-Data-Initiativen. Hier geht es vornehmlich darum, relevante Daten einer Gebietskörperschaft aufzubereiten und Interessenten zur Verfügung zu stellen. Die Bundesregierung hat in ihrem im August 2010 verabschiedeten Regierungsprogramm „Vernetzte und Trans­parente Verwaltung“ (Bundesregierung 2010: 24 f.) ein klares Bekenntnis zu Open Data abgegeben und Pilotprojekte vorgestellt, die bei statistischen Daten sowie Geodaten zu vertieften Erfahrungen führen sollen. Diese Vor­stellungen greifen EU-weite Forderungen (wie z.B. INSPIRE; siehe Euro­pean Union 2007) auf und streben eine hohe Kompatibilität zu EU-weiten PSI-Initiativen an (PSI = Public Sector Information) (Shadbolt 2010).

Offene Daten werden allgemein als wichtiger Katalysator angesehen, um in einer Bürgergesellschaft die Qualität von Entscheidungen zu verbessern. Erwartet wird gleichfalls, dass dieser freie Zugang zu neuen Geschäftsmodellen führt. Diskutiert werden Mehrwertdienste von Drittanbietern, die auf die­sen Daten aufsetzen (z.B. erweiterte Stauservices durch Baustelleninforma­tionen). Möglich sind aufbereitete Standortinformationen für ein erweitertes und wirtschaftlich motiviertes Standortmarketing oder eine städte­über­grei­fende Umzugsunterstützung, die auf Profilierung und Geo-Referenzierung beruhen und beste Arbeits- und Wohnorte identifizieren. Selbstverständlich stellen sich hier vielfältige rechtliche, datenschutzrechtliche und geschäfts­modell-bezogene Fragestellungen.

Partizipation

Das zweite Ziel auf der Agenda ist eine stärkere Partizipation der Bürger. Grundidee für ihre Einbindung in Verwaltungs- und Entscheidungsprozesse ist in gewisser Weise das Crowdsourcing (Martin 2008). In vielen Szenarien führt die „Weisheit der Vielen“ (Surowiecki 2005) zu sehr guten Lösungen für komplexe Fragestellungen. Im Verwaltungsumfeld bieten sich vielfältige Ansatzpunkte, die von der stärkeren Mitwirkung bei Standortentscheidungen über ein moderiertes Vorschlagswesen bis hin zu Vereinfachungen von Fachprozessen reichen. Gegenwärtig intensiv diskutiert werden Bürgerhaushalte, bei denen Bürger zu Haushaltspositionen Stellung nehmen, Änderungen vorschlagen und ggf. sogar über einzelne Positionen abstimmen können (Bertelsmann 2004). Wichtigste Herausforderung ist zweifellos eine praktikable Ausgestaltung der Partizipationsform. Dieser Dialog mit dem Bürger muss dann sorgsam betreut werden und führt ggf. zu einem beachtlichen zusätzlichen Personalaufwand. Wenn Feedback ausbleibt oder Hinweise schlicht ignoriert werden, liegen die Folgen auf der Hand (siehe bspw. Märker 2008).

Kollaboration

Künftig kommt es verstärkt darauf an, den Informationsaustausch und den Wissensaufbau schneller und effektiver zu gestalten. Damit rücken Softwarewerkzeuge für eine reibungslose Kollaboration in den Mittelpunkt, die es erlauben Informationen leichter – auch ad hoc – zu erzeugen und zu konsumieren. Einen besonderen Schub bekommen diese Ansätze durch leistungs­starke Suchtechnologien, Social-Media-Ansätze und semantische Tech­nologien, die bedarfsgerecht miteinander kombiniert werden können.

Mehr und mehr gewinnt eine „streuende“ Kommunikation an Bedeutung, mittels der Informationskonsumenten relevante Themen über Stichworte, Verschlagwortungen, usw. abonnieren und Informationsproduzenten neue Information in die Breite streuen. Die Verteilung übernehmen moderne So­cial-Media-Technologien. Systeme wie Facebook und Twitter zeigen auf, wie eine technische Umsetzung aussehen kann.

Anspruchsvolle Forderungen an die Technologie

Open Government in dem hier beschriebenen Sinne bedarf einer substanziellen IT-Unterstützung. Nur wenn die hoch-innovativen Ansätze, Potenziale und Optionen der Internet- und Softwaretechnologie ausgeschöpft werden, sind die genannten ambitionierten Ziele realisierbar. Die grundsätzliche Aufgabe ist aus Sicht der Softwareentwicklung eindeutig: Es sind technologische Ansätze zu identifizieren, die den besonderen Anforderungen von Open Government gerecht werden und für notorisch „klamme“ und personell knapp ausgestattete Kommunen finanzierbar sind. Die folgenden Eckpunkte spielen hier zweifellos eine bedeutsame Rolle:

• Es muss sich um allgemein zugängliche IT-Technologien handeln. Open Government basiert auf der Idee der Vernetzung auf Daten- und Kom­munikationsebene. Offene, freie und interoperable Standards sind daher unerlässlich, sowohl für die Datenspeicherung als auch den Daten­aus­tausch.
• Es muss möglich sein, maschinenlesbare Daten zu verarbeiten. Der notwendige Grad an Vernetzung kann nicht manuell erzeugt, sondern muss mindestens durch maschinelle Anreicherung automatisiert unterstützt wer­den.
• Die Technologien müssen für Drittunternehmen frei verfügbar sein, da ein Großteil des erhofften Erfolges von Open Data auf neuen Ge­schäftsmodellen von Drittanbietern beruht. Mit proprietären Basistech­nologien ist Open Data von Beginn an zum Scheitern verurteilt, da auf diese Weise Teilnehmer vom Markt und seinen Potenzialen ausgeschlos­sen werden.
• Es muss möglich sein, die Qualität bereitgestellter Informationen zu bewerten und zu kommentieren, um einen aktiven Innovationsprozess an­zustoßen. Hierzu gehört auch, dass große Informationsmengen struk­turiert werden müssen (z.B. durch Tagging und verwandte Verfahren).

Open Government steht in Deutschland noch am Anfang. Es sollten daher zunächst Technologien im Vordergrund stehen, die schnelle Ergänzungen und Weiterentwicklungen erlauben. Die Erfahrungen mit dem Social Web, das in gerade einmal fünf Jahren bereits mehrere Entwicklungsstufen durchlaufen hat, belegen die absehbare Dynamik. Von einer ähnlichen Entwicklungsgeschwindigkeit ist auch bei der Einführung von Open-Government-Angeboten auszugehen.

Open-Source-Software: Der Schlüssel zu Open Government

Die Aufgabe muss sein, Kommunen jeder Größenordnung einen schnellen, finanzierbaren und erfolgreichen Einstieg in Open-Government-Lösungen zu ermöglichen. Ein passendes technologischetechnologisches Konzept verbindet hierbei die Vorteile offener Software mit modernsten Cloud-basierten Infrastrukturen.

Ein erfolgversprechender Lösungsansatz basiert auf drei Grundideen:

• Proprietäre bzw. lizenzkostenpflichtige Software führt aufgrund der dynamischen Entwicklung zu schwer kalkulierbaren und potenziell hohen Folgekosten. Nur durch einen offenen, freien Ansatz lässt sich sicherstellen, dass künftige Kosten möglichst gering sind.
• Es sind offene Schnittstellen für die Interoperabilität zwischen den einzelnen Open-Government-Modulen erforderlich. Fehlende Schnittstellen resultieren in deutlichem Zusatzaufwand bei Installation, Anpassung, War­tung und Betrieb.
• Das zugrundeliegende System muss modular konzipiert sein, damit Einführungen mit einem überschaubarem Aufwand beginnen und schrittweise, d. h. bedarfsgerecht und erfahrungsbezogen wachsen können. Hier ist gleichfalls Erweiterbarkeit und Flexibilität hinsichtlich der verwendbaren Infrastruktur gefragt.

Die OpenGovernment Suite: Das Konzept

Die OpenGovernment Suite (OGS) beruht in technischer Hinsicht auf OpenSAGA. OpenSAGA ist eine Open-Source-Software-Plattform zur effizienten Entwicklung moderner Webanwendungen. Die OpenSAGA-Platt­form vereinfacht die Erstellung SAGA-konformer, Java-basierter Weban­wen­dungen deutlich. Sie besitzt starke Alleinstellungsmerkmale für die Er­stellung und Weiterentwicklung behördlicher IT-Systeme, insbesondere im Bereich E-Government. OpenSAGA ist ein Garant dafür, dass mit der OpenGovernment Suite sehr gute Voraussetzungen für die Entwicklung modularer, kohärenter und flexibel erweiterbarer Open-Government-Angebot ge­­geben sind.

Die Struktur der OGS ist in Abbildung 1 skizziert. Die Architektur des Systems bildet alle relevanten Open-Government-Aspekte ab, sodass eine Kommune flexibel entscheiden kann, ob sie mit nur einem, einigen oder allen Modulen den Einstieg in das Open Government sucht. Später hinzugefügte Module integrieren sich harmonisch in das Gesamtsystem und erfordern aufgrund des integrativen Ansatzes der OGS keine redundante Dateneingabe. Relevant für die Evolution der Suite sind einzig der Mehrwert für Bürger und Unternehmen sowie der einfache und werthaltige Einstieg für Kommunen. Gegen­wärtig basiert OGS auf den drei Kernmodulen OGS-Datenkatalog, Bürger­haushalte und Kollaboration.

Abb. 1  Die OpenGovernment Suite im Überblick

Modul 1: Transparenz mit dem OGS-Datenkatalog

Gegenwärtig ist Open Data das sichtbarste Open-Government-Thema. Die OGS bieten für Open Data den sog. Datenkatalog an. Dieser OGS-Daten­katalog stellt eine strukturierte Sammlung frei verfügbarer Verwaltungsdaten bereit und erlaubt es Bürgern, nach spezifischen Daten zu suchen, diese zu bewerten, Anregungen zu liefern, Anwendungen zu melden, mit diesen Da­ten zu arbeiten, usw. Der OGS-Datenkatalog bietet zudem gerade für ein Einführungsprojekt zwei essentielle Vorteile:

Verwaltungsmitarbeiter können eine effiziente Bestandsaufnahme bereits verfügbarer und freigegebener Daten vornehmen und diese strukturiert in den OGS-Datenkatalog übernehmen.

Bürger und interessierte Unternehmen können sich schnell einen Überblick über verfügbare Daten verschaffen, den Verwaltungsmitarbeitern Anregungen zu wünschenswerten Daten geben und weiterführende Informationen zu den Daten aktiv einspeisen (Links zu Nutzanwendungen, Bewertungen, Verschlagwortungen, usw.).

Modul 2: Partizipation durch Bürgerhaushalte

Das Budget einer Kommune ist ein in Geld gegossenes Regierungsprogramm. Mit der Einführung sog. Bürgerhaushalte eröffnen Kommunen eine neue Ebene der Transparenz für die Diskussion von Budgetposten und die Mittelverwendung. Konkrete oder allgemeine Haushaltspositionen können öffentlich diskutiert und bewertet werden, die (Nicht-) Umsetzung von Budgetplanungen wird für alle Bürger nachvollziehbar.

Die OGS stellt ein entsprechendes Modul bereit, das einen guten Kompromiss zwischen aktiven Beteiligungsmöglichkeiten, Nachvollziehbarkeit und betreuungseffizienten Austauschmöglichkeiten bietet.

Modul 3: Kollaboration durch einen Ereignisstrom

Die OGS stellt als zentrales Kollaborationsmittel einen Ereignisstrom bereit, der sich technisch an den Möglichkeiten von Systemen wie Facebook oder Yammer (Koch, Richter 2009) orientiert. Wann immer etwas „Interessantes“ im System geschieht (neue Daten werden eingestellt, existierende Daten wer­den bewertet, eine Abstimmung wird abgeschlossen, usw.), wird auf dieses Ereignis im Ereignisstrom hingewiesen. Diese Ereignisse werden themenbe­zogen klassifiziert, sodass sich zur Eingrenzung der Informationsmenge spezielle Themen abonnieren lassen. Jederzeit kann zum Ausgangspunkt eines Ereignisses gesprungen werden. Analog zu modernen Social-Media-Sys­te­men wie Facebook können Nutzer selbstverständlich aktiv Nachrichten in diesen Ereignisstrom einspeisen.

Lösungen aus der Cloud als Weg zu Kostenersparnissen

Sind die grundsätzlichen Entscheidungen über ein Open-Government-Projekt gefallen, so stellen sich vielfältige Fragen hinsichtlich der tatsächlichen Rea­lisierbarkeit. Die Lösung muss programmiert, installiert, konfiguriert und betrieben werden – und hier offenbaren sich schnell Schwächen heterogener Open-Source-Angebote: Gelingt es nicht, eine Lösung zu finden, die die verschiedenen Interessen einer Kommune bündelt, wird der administrative Aufwand für die Integration und den Betrieb verschiedener Lösungen schnell zu einem Zeit- und Kostenproblem. Auch hier bietet OGS einen erfolgversprechenden Ansatz:

• Technisch erlaubt die OGS alle Varianten des Betriebs, d.h. das System kann als autarke Softwareeinheit auf lokalen Servern betrieben oder gehostet werden.
• Insbesondere kann die OGS aber auch als Software-as-a-Service (SaaS, Wikipedia 2011) aus der Cloud gemietet werden.

Cloud Computing ist für Anwender ein bewusst nicht näher beschriebenes technisches „Gebilde“, das es mit Internet-Technologien erlaubt, Ressourcen gezielt, sehr einfach und kurzfristig anzumieten. Ressourcen können sich auf Hardware beziehen, wie Rechenleistung, Speicher und Datenvolumina, oder aber eher als Anwendung darstellen, wie z.B. ein vorkonfiguriertes Ratsinfor­mationssystem oder ein Datenkatalog. Genau dieses Vorgehen wählt die OGS: In der Cloud können passgenau die gewünschten Services vorkon­figuriert und bestellt werden. Diese werden kurzfristig zur Verfügung gestellt und können dann in der nötigen Tiefe evaluiert werden. Die Kosten sind abhängig von den tatsächlich genutzten Ressourcen. Im Anschluss an die Evaluierung kann die Kommune dann entscheiden, ob sie den angebotenen Dienst aus der Cloud nutzen will oder ggf. doch eine lokale Installation (auf eigenen Servern oder in einem Rechenzentrum) bevorzugt.

Die im Zusammenhang mit dem Cloud Computing regelmäßig geführte Diskussion zur Datensicherheit und Datenhoheit verliert hier an Schärfe: Bei Open-Government-Daten handelt es sich per Definition um frei verfügbare Daten (gemäß einer festzulegenden Open-Source-Lizenz). Bei diesen Daten und bei darauf basierenden Kommunikationen ist es aber vergleichsweise unerheblich, auf welchen Systemen diese Daten gespeichert werden, denn Transparenz ist ja eins der obersten Ziele von Open Government. Insofern können Cloud-Infrastrukturen tatsächlich ihre Stärke ausspielen und zu einem mächtigen Instrument werden, um Open Government auf kommunaler Ebene zu einem Erfolg zu verhelfen.

Zusammenfassung

In diesem Beitrag haben wir die zentralen Ziele von Open Government – Transparenz, Partizipation und Kollaboration – skizziert und einige Anwendungsszenarien angesprochen. Die besonderen Potenziale von Open-Source-Technologien für die erfolgreiche Umsetzung von Open-Government-Ange­boten auf kommunaler Ebene haben wir gewürdigt. Im abschließenden Teil der Ausführungen haben wir den konzeptionellen Ansatz der OpenGovern­ment Suite skizziert, die eine finanzierbare, modulare und flexibel einsetzbare Plattform bilden und sich auch für den Einsatz in der Cloud eignet.

Quellen

Adhocracy (2011): LiquidDemocracy; http://wiki.liqd.net/Adhocracy.

Bertelsmann Stiftung, Land Nordrhein-Westfalen (Hrsg.) (2004): Kommunaler Bürgerhaushalt: Ein Leitfaden für die Praxis. Bertelsmann Stiftung. Gütersloh.

Brabham, D. C. (2008): Crowdsourcing as a Model for Problem Solving: An Intro­duction and Cases, in: Convergence: The International Journal of Research into New Media Technologies 14(1).

Bundesregierung (2010): Regierungsprogramm: Vernetzte und Transparente Verwaltung; http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_115/SharedDocs/Publika­tio­nen/ Pres­se­mitteilungen/regierungsprogramm__vernetzte__und__transparente__ver­waltung,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/regierungsprogramm_vernetzte_und_transparente_verwaltung.pdf.

CKAN (2011): CKAN – the Open Source Data Portal Software; http://ckan.org/.

Drupal (2011): Drupal; http://www.drupal.de/.

European Union (2007): Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE); http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:01:DE:HTML.

Koch, M.; Richter, A. (2009): Enterprise 2.0: Planung, Einführung und erfolgreicher Einsatz von Social Software in Unternehmen, Oldenbourg Wissen­schafts­verlag.

Märker, O. (2008): Jena: Ergebnisse der Bürgervoten ignoriert?; http://www.buer­gerhaushalt.org/kommunen/jena-ergebnisse-der-buergervoten-ignoriert/.

Martin, N.; Lessmann, S.; Voß, S. (2008): Crowdsourcing: Systematisierung praktischer Ausprägungen und verwandter Konzepte. Institut für Wirtschaftsinformatik, Universität Hamburg.

OpenGovernment Suite (2011): OpenGovernment Suite; http://www.open­govern­ment­suite.de.

OpenPublic (2011): By the people, for the people | OpenPublic; http://open­public­app.com/.

OpenSAGA (2011): OpenSAGA – die quelloffene Entwicklungsplattform für SAGA-konforme Webanwendungen; http://www.opensaga.org.

Shadbolt, N. (2010): Towards a pan EU data portal – data.gov.eu; http://ec.eu­ro­pa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/towards_an_eu_psi_portals_v4_final.pdf.

Surowiecki, J. (2005): Die Weisheit der Vielen, C. Bertelsmann; Sonderausgabe

Wikipedia (2011): Software as a Service; http://de.wikipedia.org/wiki/Soft­ware_as_a_Ser­vice.

Bürger­haushalte und Kollaboration